浙江台州法院五年探索
“异地交叉管辖”破解行政诉讼难

    浙江历经5年司法实践，探索“民告官”的异地交叉管辖模式。
 
    行政诉讼的异地交叉管辖模式，无须触动体制问题，也无须重构审判组织，却有效改变了当前行政诉讼的困局，其对改革路径的选择不仅契合了当下中国的司法环境，而且符合法院独立审判的规律要求。

    “要不是迫不得已，谁愿拿鸡蛋碰石头？”谈起对“民告官”的感觉，浙江省临海市东湖村村民代表杨志富劈头就是一句。

    不过，让杨志富感到欣慰的是，他还是赢了那场攸关全村村民利益的“民告官”官司。

    临海市东湖村将村所有的土地与一家企业合资兴办了涂料厂，后因涂料厂经营不景气而停产，临海市政府下文将这块土地使用权“转让”给了一家建筑公司。

    东湖村村民共向临海市市政府和市人大等部门打了18次报告，认为市政府无权转让村集体土地。临海市政府则不以为然。

    2002年5月，无奈的村民一纸诉状将临海市政府告上了法庭。台州市中院受理后指定玉环法院异地审理，村民赢了“官司”。不服判决的临海市政府向台州中院提起上诉，结果村民两打两赢，政府两打两输，最后都服了。

    这起官司是浙江法院系统探索行政案件“异地交叉管辖”的第一例案子。

    参与这起诉讼的杨志富痛快地说：这个官司要不是异地审判，连立案都难。一交叉，有希望了。

一句玩笑话的启发

    一直以来，“民告官”案件很难摆脱的一个困境就是行政干预过多。

    2002年3月，台州中院行政庭庭长陈崇冠上任伊始，到台州的9个县（市、区）法院行政庭调研时，庭长们一致反映，被告是当地政府的行政案子最难审，政府干预多，原告也不信任法院。

    一个“刺激神经”的事例是：某基层有一个行政案件牵涉到一个行政单位，开庭之前，市长打电话把基层法院院长找去，数落一顿后把传票扔给院长说：拿回去，胡闹！

    由于种种原因，台州从2000年到2002年3年间审结的1763起一审行政诉讼案件中，原告“撤诉”的高达50．65％。

    2002年6月，陈崇冠和9位基层法院行政庭长在临海牛头山开行政诉讼研讨会。路桥法院行政庭长彭妙富、温岭法院行政庭长王达云两个人开玩笑：“干脆，你的给我审，我的给你审吧。”

    这句玩笑话像一道灵光，启发了庭长们的思路，两级法院的10个行政庭长既激动又有些紧张地约定，被告为县级政府的案件避开当地法院，全部由中院管辖，然后，遵循就近原则和随机原则，交叉移交给被告所在地之外的基层法院审判。

    陈崇冠认为：由当地法院审判当地政府，就好比足球赛，裁判员的工资、奖金都由比赛一方的球队支付，很难保证裁判能够不偏不倚地吹哨。即使裁判公正执法，另一方和观众也可能不相信。而审判的公正，恰恰要求排除任何的合理怀疑。

    正是基于这种考虑，他和庭长们研究世界各国的法官制度，形成的理念是“法官应当在没有压力下裁判”。陈崇冠告诉记者：由于行政诉讼在法治建设中的特殊地位，在国外也是特别受重视。德国、法国设立了专门的行政法院；美国没有设行政法院，但给予行政案件原告特别大的“择地起诉”权利，让原告在比较大的范围内，选择对自己最有利的法院打官司。

    而我国宪法也明确规定了独立审判的原则，这成为他们探索制度的基点。时任台州中院院长的俞新尧称，异地交叉审理目的是为了割断审案法院与行政机关的利益关系，免受或少受干扰，从而给老百姓一个真正能说理的地方。

“蝴蝶”扇动翅膀之后

    不下文件，不发通知，不宣传，不报道，从2002年7月开始，台州的法官们“攀藤揽葛上蜀道”，悄悄地干了起来。

    异地审判的第一起案子就是临海市东湖村民告市政府的案子。两审，政府均告败。该案取得的这一效果为行政案件“异地交叉管辖开了一个好头。”

    第二个月，温岭5家企业的404名职工为社保问题，状告温岭市政府。中院受理后指定路桥法院审理。开庭时，温岭市市长也来了，他对满腹怨言、情绪激动的原告说：“我们都听法律的。”结果，双方都接受了法庭的审判意见。

    路桥法院法官汪华富说：“以前，我们法官审理这类案子，难免瞻前顾后。弄不好，不是原告骂我们不公正，就是背上‘不支持当地政府工作大局’的恶名。异地审判达到了原告放心，被告重视，法官敢判的效果。”

    其实一开始，“陈崇冠们”有些顾虑，异地审判增加了诉讼成本。但调查了132名原告和律师，94.6%愿意“奔波”。温岭社保案的一个原告讲得很有代表性：“路远不是大问题，不公正才是大问题。”如果判决不公，他们会跑市里、跑省里、跑北京，反复上访，成本更大。

    一年下来，台州共一审审结被告为县级政府的行政案件72件，政府败诉45件，败诉率为62.5%。而此前一年，台州市一审审结同类案件107件，政府败诉仅14件，败诉率为13.1%。

    政府败诉率一下子增加了4倍多，本来预测只会稍微提高一些，这使“陈崇冠们”有些发慌了，会不会引起政府的强烈反应？

    但台州各地政府没有提出异议。更意外的是，各地政府具体负责行政诉讼的法制办，态度鲜明地支持变革。台州市法制办负责人说：“因为‘法院不好说话了’，政府会更加重视依法行政。”