浙江台州法院五年探索 “异地交叉管辖”破解行政诉讼难
浙江历经5年司法实践,探索“民告官”的异地交叉管辖模式。 行政诉讼的异地交叉管辖模式,无须触动体制问题,也无须重构审判组织,却有效改变了当前行政诉讼的困局,其对改革路径的选择不仅契合了当下中国的司法环境,而且符合法院独立审判的规律要求。
“要不是迫不得已,谁愿拿鸡蛋碰石头?”谈起对“民告官”的感觉,浙江省临海市东湖村村民代表杨志富劈头就是一句。
不过,让杨志富感到欣慰的是,他还是赢了那场攸关全村村民利益的“民告官”官司。
临海市东湖村将村所有的土地与一家企业合资兴办了涂料厂,后因涂料厂经营不景气而停产,临海市政府下文将这块土地使用权“转让”给了一家建筑公司。
东湖村村民共向临海市市政府和市人大等部门打了18次报告,认为市政府无权转让村集体土地。临海市政府则不以为然。
2002年5月,无奈的村民一纸诉状将临海市政府告上了法庭。台州市中院受理后指定玉环法院异地审理,村民赢了“官司”。不服判决的临海市政府向台州中院提起上诉,结果村民两打两赢,政府两打两输,最后都服了。
这起官司是浙江法院系统探索行政案件“异地交叉管辖”的第一例案子。
参与这起诉讼的杨志富痛快地说:这个官司要不是异地审判,连立案都难。一交叉,有希望了。
一句玩笑话的启发
一直以来,“民告官”案件很难摆脱的一个困境就是行政干预过多。
2002年3月,台州中院行政庭庭长陈崇冠上任伊始,到台州的9个县(市、区)法院行政庭调研时,庭长们一致反映,被告是当地政府的行政案子最难审,政府干预多,原告也不信任法院。
一个“刺激神经”的事例是:某基层有一个行政案件牵涉到一个行政单位,开庭之前,市长打电话把基层法院院长找去,数落一顿后把传票扔给院长说:拿回去,胡闹!
由于种种原因,台州从2000年到2002年3年间审结的1763起一审行政诉讼案件中,原告“撤诉”的高达50.65%。
2002年6月,陈崇冠和9位基层法院行政庭长在临海牛头山开行政诉讼研讨会。路桥法院行政庭长彭妙富、温岭法院行政庭长王达云两个人开玩笑:“干脆,你的给我审,我的给你审吧。”
这句玩笑话像一道灵光,启发了庭长们的思路,两级法院的10个行政庭长既激动又有些紧张地约定,被告为县级政府的案件避开当地法院,全部由中院管辖,然后,遵循就近原则和随机原则,交叉移交给被告所在地之外的基层法院审判。
陈崇冠认为:由当地法院审判当地政府,就好比足球赛,裁判员的工资、奖金都由比赛一方的球队支付,很难保证裁判能够不偏不倚地吹哨。即使裁判公正执法,另一方和观众也可能不相信。而审判的公正,恰恰要求排除任何的合理怀疑。
正是基于这种考虑,他和庭长们研究世界各国的法官制度,形成的理念是“法官应当在没有压力下裁判”。陈崇冠告诉记者:由于行政诉讼在法治建设中的特殊地位,在国外也是特别受重视。德国、法国设立了专门的行政法院;美国没有设行政法院,但给予行政案件原告特别大的“择地起诉”权利,让原告在比较大的范围内,选择对自己最有利的法院打官司。
而我国宪法也明确规定了独立审判的原则,这成为他们探索制度的基点。时任台州中院院长的俞新尧称,异地交叉审理目的是为了割断审案法院与行政机关的利益关系,免受或少受干扰,从而给老百姓一个真正能说理的地方。
“蝴蝶”扇动翅膀之后
不下文件,不发通知,不宣传,不报道,从2002年7月开始,台州的法官们“攀藤揽葛上蜀道”,悄悄地干了起来。
异地审判的第一起案子就是临海市东湖村民告市政府的案子。两审,政府均告败。该案取得的这一效果为行政案件“异地交叉管辖开了一个好头。”
第二个月,温岭5家企业的404名职工为社保问题,状告温岭市政府。中院受理后指定路桥法院审理。开庭时,温岭市市长也来了,他对满腹怨言、情绪激动的原告说:“我们都听法律的。”结果,双方都接受了法庭的审判意见。
路桥法院法官汪华富说:“以前,我们法官审理这类案子,难免瞻前顾后。弄不好,不是原告骂我们不公正,就是背上‘不支持当地政府工作大局’的恶名。异地审判达到了原告放心,被告重视,法官敢判的效果。”
其实一开始,“陈崇冠们”有些顾虑,异地审判增加了诉讼成本。但调查了132名原告和律师,94.6%愿意“奔波”。温岭社保案的一个原告讲得很有代表性:“路远不是大问题,不公正才是大问题。”如果判决不公,他们会跑市里、跑省里、跑北京,反复上访,成本更大。
一年下来,台州共一审审结被告为县级政府的行政案件72件,政府败诉45件,败诉率为62.5%。而此前一年,台州市一审审结同类案件107件,政府败诉仅14件,败诉率为13.1%。
政府败诉率一下子增加了4倍多,本来预测只会稍微提高一些,这使“陈崇冠们”有些发慌了,会不会引起政府的强烈反应?
但台州各地政府没有提出异议。更意外的是,各地政府具体负责行政诉讼的法制办,态度鲜明地支持变革。台州市法制办负责人说:“因为‘法院不好说话了’,政府会更加重视依法行政。”
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