民航总局公布的机场建设费将继续征收到2010年的消息引来一片质疑声。事实上，在此之前，早就不断有人质疑收取机场建设费的合法性，还有律师将收取此费用的航空公司告上法庭。

    北京理工大学民生经济学教授胡星斗认为，征收机场建设费是缺乏依据的，而且依靠征收机场建设费补贴中小机场的亏损并不能解决实际问题。真正的解决之道应是尽快实现机场的民营化，机票也应降价，最终实现飞机“公交化”。

    而一民航业内人士则分析认为，2010年续征期到了以后，可能不再以“机场建设费”的名义收取，但会以其他方式继续征收。

    10月15日上午，张先生像往常出差一样，拎一个黑色的公文包来到首都机场。首都机场依然人头攒动，他拿着电子客票排队去换票。“机票是打五折的，可是机场建设费还是没有取消。”张先生的往返机票费用虽然是由公司承担，但他却对收取机场建设费耿耿于怀。“没有人因为机场建设费继续征收而不坐飞机，机场还是那么多人。”

    10月9日，民航总局官方网站上正式公布了机场建设费将继续征收到2010年。这是机场建设费的第二次续征。此前，机场建设费即将停征的说法曾流传甚广。张先生本来对“取消机场建设费”持乐观态度，但看到续征的消息后，他表示对2010年后取消机场建设费也不抱希望了。

    与张先生持相反态度的人也不少，他们当中有人不断努力尝试着将机场建设费的“终结”日期提前。

    “我打这个官司主要是为了及早制止这种不合法的行政收费。”律师韩甫政告诉《民主与法制时报》记者。

    6月11日，韩甫政将中国民航总局告上北京二中院，要求中国民航总局受理他之前的“返还所缴纳的100元（往返机票）机场管理建设费并停止征收”的行政复议申请。在没有得到北京二中院任何回复的情况下，7月18日，他又向北京市高级人民法院提起诉讼。9月27日，韩甫政终于接到了北京二中院受理此案的通知。

    目前此案还没有开庭。“从法律方面来说，我应该胜诉，但考虑到社会各方面的因素，那就很难说了。”韩甫政律师表示，法院能够受理这个案子就是一种进步。

    北京理工大学教授胡星斗也认为，征收机场建设费是缺乏依据的，而且依靠征收机场建设费补贴中小机场的亏损并不能解决实际问题。真正的解决之道应是尽快实现机场的民营化，机票也应降价，最终实现飞机“公交化”。

律师称违宪

    今年5月21日，韩甫政向中国民航总局提出行政复议申请，要求返还他所缴纳的100元（往返机票）机场管理建设费并停止征收。

    5月30日，民航总局以“民航机场管理建设费是国务院批准征收的全国政府性资金，民航行政机关未对申请人作出具体行政行为”为由而不予受理。

    韩甫政认为，把“国务院批准征收”作为依据本身，就足以证明其征收行为根本没有法律依据。“国务院批准”既不能代表宪法和法律，且其效力低于宪法、法律及国务院的行政法规，这是法律上的基本常识。

    “根据《宪法》，征收公民的私有财产，应当依照全国人民代表大会或全国人民代表大会常务委员会所制定的法律，而不能只是国务院制定的行政法规，更不能是国务院所属部、委等制定的规章及行政审批等。在《中华人民共和国民用航空法》等现行法律中，根本没有征收机场建设费的具体或相关规定。”

    韩甫政告诉记者，十余年来，国家民航总局征收机场建设费的主要依据，是1995年11月《国务院办公厅转发民航总局、国家计委、财政部关于整顿民航机场代收各种建设基金意见的通知》。该通知虽可算作是几部委等联合颁发，但充其量属于规章，根本不是《宪法》第十三条中所规定的法律。

    对于此次续征，韩甫政表示：“民航总局的违宪行为仍在继续。”民航总局在第十届全国人民代表大会第二次会议通过宪法修正案之后，在法律没有作出征收机场建设费的具体或相关规定的前提下，还继续以“机场建设费”的名义征收公民的合法私有财产，无疑是颠倒了宪法与规章的效力，侵犯了宪法所保护的公民合法的私有财产，民航总局应当立刻停止征收。

    其实早在2001年，便有人向国家民航总局等3家单位寄出行政复议申请书，要求其自行撤销对每张机票征收机场建设费50元的“违法行为”，但未被受理。

    2004年，律师丘建东将厦门航空公司告上法庭，要求返还机场建设费50元，并诉请撤销机场建设费。但这起“首例机场建设费民事官司”最终以败诉告终。

续征，不是第一次

    民航总局10月9日表示：“经民航总局努力争取，国务院已批准延续机场建设费征收政策至2010年，同时调整机场建设费使用范围。”

    实际上，机场建设费续征到2010年，在2006年底就有了定论。记者在《2006年全国政府性基金项目目录》中查到，经国务院批准，民航机场管理建设费执行至2010年12月31日，并且此《目录》被刊发在2007年“财政部文告”第五期中。

    有专家表示，民航总局恰巧在十七大召开之前公布续征机场建设费，着实减小了舆论压力。

    而关于机场建设费的征收一直以来都存在争议。我国从1992年开始征收机场建设费，当时的标准为每人15元。1995年10月，此征收标准改为国内航班每人50元，国际航班每人90元。2002年，根据财政部下发的文件，机场建设费与其他16项“政府性基金”一起本应于2005年年底停止收取，然而机场建设费却一直被征收到2006年4月份，财政部才另外下发《财政部关于处理18项到期政府性基金政策有关事项的通知》，称“情况比较复杂，一些问题尚需进一步研究，故将其原有政策执行期限延续至2006年底”。

    一网友表示：“我们坐地铁、乘公交，就没交过地铁建设费或公交站台费，票价里面已经全包含了。为什么机场建设费就要单另收取？而且，机场建设费从到期到续征、再到期再续征的反复中，消费者没有任何发言权。”

    北京理工大学教授胡星斗告诉记者：“老百姓坐飞机，机票中就应当包含了各种税费，不应该再单另征收。征收机场建设费是缺乏依据的，实际上这是变相剥夺老百姓的利益，即使征收是为了公共利益，也应当经过人大批准或者听证等合法的程序。”

    中消协律师团团长、北京市律师协会消费者权益保护委员会主任邱宝昌明确表示，机场建设费应当取消，“按照《价格法》，涉及到全民的收费，是应当要听证的。现在的首要问题是机场建设费该不该收，其次才是收多少的问题。”

    关于机场建设费收与不收的问题，中国民航大学航空运输经济研究所的李晓津教授透露说，2010年以后可能不再以“机场建设费”的名义收取，但会以其他方式继续征收。李教授还透露，目前有关方面正在就此问题进行研究。“这在国际上也是惯例，比如美国现在收取的叫‘旅客税’，其国内航段最远的收取13美元，日本也有类似的费用。”

中小机场亏损，谁来买单

    机场建设费续征至2010年，民航总局表示，其使用范围也将调整。为配合此次调整，《民航中小机场补贴管理办法》、《支线航空补贴管理办法》等四项民航财经新政策即将出台，新政中受益最大的要数中小机场和支线航空。其中，《民航中小机场补贴管理办法》明确对吞吐量在500万人次以下的中小机场进行补贴。

    “目前我国吞吐量在100万以上的机场有30多个，可以自我生存和发展；吞吐量在10万到100万的机场有30多个，基本可以生存；而70到80个吞吐量在10万以下的机场连员工的工资都发不出来，面临生存问题又不能关闭，机场建设费用于他们的补贴非常必要。”李晓津教授表示。

    据了解，目前我国有75%已建机场因运量严重不足而出现亏损。机场的亏损是否应该由乘客以机场建设费的形式去补贴？

    “如果是投资应该有股东关系，如果是借款应该是债权人。既不是股权又不是债权关系，又让消费者拿出这笔钱，我认为这是不适当的。”邱宝昌律师表示，机场需要建设，国务院既然作出了这个规定，他认为能不能把这笔钱并入到机票当中，让航空公司和机场从机票的价格中提取这笔钱。

    胡星斗教授告诉记者：“中国中小机场重复建设严重，航线过多，例如阜阳机场、珠海机场等，亏损都很严重。这说明，机场建设的规划过于粗浅。中国航空业不发达，中小机场飞机起降率低，基本上处于亏损状态。机场亏损还有一个原因就是管理落后，机场购买导航设备等开销很大，而目前无论是机场还是航空公司大多数都是国有的，管理上很落后，造成资金的严重浪费。而发达国家机场和航空公司大部分是民营化，他们都会精打细算，尽量提高效益。”

    “我觉得一方面机场应当民营化，另一方面，机票也应降价，让城市之间的交通主要依靠飞机来承担，这样坐飞机的人多了，机场和航空公司的收益就会增加。发达国家的票价很便宜，飞机基本上公交化了，这样飞机的起降频率高了，机场收取的各种税费也就多了。”胡星斗表示，依靠征收机场建设费补贴中小机场的亏损并不能解决实际问题。

    根据统计，1992年至2005年，我国机场建设费累计收入290.5亿元。有乘客算了一笔账，即使按照每年1.6亿人次、这个人数不增加(实际上民航乘客每年的增幅都在10%以上)计算，乘坐飞机的国内民航乘客在2010年前，需要额外缴付至少300亿元的机场建设费。

    “通过收取机场建设费，募集了大量资金，但这些资金的使用并不完全公开透明，而且没有严格地纳入到财政预算，在使用上有很大的随意性。”胡星斗说。

    中国社会科学院研究员、中国城市经济学会副会长刘维新教授也有类似的质疑：“关键问题是，收取的这个费用能否转移到财政，到财政后能不能转移支付？如果实现不了转移支付，事情就很难办。”

机场建设费拖欠折射体制问题

    刘维新教授的质疑得到了印证。

    10月19日，中国民用机场协会在其官方网站上公布了国内航空公司拖欠机场建设费的排名。其中中国东方航空公司、中国南方航空公司、中国海南航空公司、中国国际航空公司排在前四位。国内21家航空公司拖欠30家机场费用共计12亿元人民币。

    据机场方面透露，航空公司拖欠的费用有一部分属于旅客缴付的机场建设费。机场建设费包含在机票内，航空公司代收后集中交付中国民航结算系统，最后由结算系统分拨给各地机场。航空公司如果不能及时转交机场建设费，将令结算系统资金链中断，一些亏损经营的小机场更加举步维艰。

    对于航空公司拖欠机场建设费一事，胡星斗教授认为“这很正常”，“因为机场和航空公司基本上都是国有的，国家欠国家的很正常，也说明他们产权不清”。

    胡星斗表示，有些航空公司拖欠机场建设费可能是由于经营状况不好，“实际上航空公司的经营成本很高，很难盈利。我国的人机比是三百多比一，也就是一架飞机要养活三百多人，而国外的这一数字是三四十比一。”

    刘维新认为：“机场属于公共设施，应该由财政支持，然后通过各航空公司收费，来达到建设目的。就像北京的地铁建设，实际上是地方财政在投入，它的运营不是完全按经营成本的，北京地铁一公里投入就要上亿元，光靠两元的票价是收不回成本的。”

    胡星斗则认为，机场和航空公司应当转变为独立法人，改造成上市公司或民营公司，使管理科学化。至于说存在建设机场资金不足的问题，完全可以通过发行债券、股票、银行贷款等融资方式来实现。