香港回归和基本法实施十周年了。其间,全国人大常委会对基本法进行了三次释法,保证了香港回归以来的繁荣稳定。
三次释法形成了独特的释法模式,创制了“一国两制”下的法律解释制度,发展了我国宪政制度,有着重要的文本价值和研究价值。
基本法实施十年来,通过三次释法和长期的磨合,香港作为一个普通法地区,已经转变成为内地大陆法法域的组成部分。 “下周,我要去香港参加基本法实施十周年座谈会。”6月21日,全国人大常委会香港基本法委员会委员、澳门基本法委员会委员、清华大学法学院副院长王振民告诉《民主与法制时报》记者,最近,随着香港回归十周年来临,各种庆祝活动较多,“日程排得满满的”。
此前,全国人大在京连续召开了纪念香港基本法实施十周年座谈会、研讨会。有外电报道说,会议规格很高,集合了整个内地和台港澳地区研究基本法的官员、学者和专家,特别是吴邦国委员长发表了关于“香港特别行政区的高度自治权来源于中央授权”、“香港不存在所谓‘剩余权力’问题”、“基本法是一部授权法”的讲话,表明中央这次集中庆祝香港回归十周年不单单是一次纪念活动,而是预示中央在未来会积极研究和运用基本法,确保香港的政制按照“一国两制”的方向发展。
“香港政制的发展应该既有利于保持‘两制’,也要有利于‘一国’的提升。”王振民说,“长期以来,政制发展一直是香港社会面临的一个重大课题。而只有严格遵循基本法的规定,才能够妥善处理香港政制发展的问题。”
“推动香港政制发展的决定权不是由香港决定的,更不是由香港哪一个政治派别决定的,而是由中央决定的。”国务院发展研究中心港澳研究所高级研究员董立坤告诉记者,“香港是中国一个地方行政区,香港政制是中国的地方政制,中央政府应当主导香港的政制发展。”
对香港政制发展,虽然基本法有明文规定,但“香港社会围绕香港政制发展问题的讨论,有些看法不符合‘一国两制’的原则和基本法的立法原意。”王振民说,“为了澄清大是大非的原则性问题,更好地贯彻实施基本法,全国人大常委会先后对基本法进行了三次释法。”
对于全国人大常委会的三次释法,董立坤认为,“这是中央确保基本法在香港得到正确实施的重要措施,是全国人大常委会的一项宪制权力。”
“全国人大对香港基本法三次释法,从数量上看,人大释法的次数并不多,但是影响巨大,成功化解了香港回归以来的三次危机。吴邦国委员长在多种场合都提到要总结释法经验,这是一项前无古人的事业。”一位宪政学者告诉记者,“三次释法创制了具有中国特色的法律解释制度,形成了独特的释法模式,有着重要的文本价值和研究价值,必将在中国法律解释制度史上留下浓重的一笔。”
对全国人大的三次释法,王振民概括为,“一国两制”下的法律解释制度。“立法解释在中国运用得并不多,宪法性的解释更是鲜有。但是,在‘一国两制’下,宪法性的解释却被频繁地运用,这是我国宪政制度很大的发展。”
2004年4月6日,香港多个社团对全国人大常委会审议通过的关于香港基本法附件有关规定的解释表示忠心拥护和全力支持
释法内容事关香港政制
第一次释法是“解释居港权”。1998年,有一千多名港人在内地所生的子女(包括婚生和非婚生),因没有香港特区政府颁发的居留权证书,特区政府欲将其遣返内地,要求他们在办理申请批准手续后,按照先后顺序合法来港居住。在被遣送的无证儿童中,有4人对此不服,遂以香港特区政府剥夺他们依法应该享有的权利为由,诉诸法院讨要“说法”。这便是吴嘉玲、吴丹丹、陈锦雅、张丽华诉入境事务处处长案。
诉讼几经周折后,上诉到特区最高法院(终审法院)。1999年1月29日,终审法院判决香港政府败诉:按基本法规定,所有香港永久居民在内地所生的子女,都可享有居留权,这些子女无须经内地有关机关批准,即可进入香港特区定居。判决同时指出:香港终审法院享有宪法性管辖权,如果全国人大及其常委会的立法与基本法相抵触,香港法院有权审查并宣布全国人大及其常委会的立法行为无效。
“终审法院的这个判决,表明它对全国人大的决定具有违宪审查权。”董立坤介绍说,“判决后舆论大哗。面对由此引起的轩然大波,终审法院接受了香港政府律师的请求,于1999年2月26日作出澄清,表明特区法院的司法管辖权来自基本法,基本法的解释权属于全国人大常委会。法院在审理案件时,所行使的基本法解释权来自人大常委会的授权。同时指出特区终审法院在1999年1月29日的判词中,并没有质疑人大常委会根据第158条所具有解释基本法的权力,且如果人大常委会对基本法作出解释,特区法院必须以人大常委会的解释为依据。”
但事情还没有了结。香港政府十分关注判决对香港造成的人口压力,并在1999年4月28日公布了评估报告:如果终审法院对基本法有关条文的解释是对的话,那么在未来10年内,便会有167万大陆居民有资格来香港定居,这样大量的移民是香港社会和其经济资源所无法承受的。香港政府终于在5月21日向国务院提交报告,建议由全国人大常委会对基本法有关条文作出解释。全国人大常委会于6月26日颁布解释,规定只有出生时父或母已为永久居民的港人在内地所生子女才享有居港权,而居权证亦须在内地申办。
1999年12月3日,刘港榕等17人再就居港权问题上诉到终审法院时,终审法院驳回了他们的上诉,确立全国人大的释法具有法律约束力。
第二次释法是“解释政制发展”,也就是行政长官和立法会的产生办法。2004年香港正在进行政制检讨,“反对派”提出在2007年(第三届特首选举年)和2008年(第四届立法会选举年)“双普选”的要求。基本法的规定是,香港特别行政区根据其实际情况、循序渐进地发展民主,最终达至行政长官和立法会全部议员的普选(“双普选”)。2004年4月6日,人大进行了释法:对于2007年是否进行政改,须经立法会全体议员三分之二多数通过,行政长官同意,并报全国人大常委会批准或者备案,这是必经的法律程序。
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