网络化土地督察系统

　　国家土地督察制度表现为9个土地督察局的运作。在9个局背后，则是一整套在我国土地制度史上具有划时代意义的土地督察系统。

　　这些日子来，郑州市某区政府的主要领导因“白宫”事件而焦头烂额。所谓“白宫”，是被他们称为“富民工程”的区政府新址工程。一桩原本“乔迁”的喜事，却在媒体频频曝光工程存在土地违规问题后，不折不扣地成为当地官员的心病。

　　据报道，在征地环节，当地区政府从通知征地到平地，不出半个月时间，如此之高的效率却是建立在无视农民权利基础之上。在批地环节，虽然新址的建设因为先斩后奏，也曾让上级政府感到生气，但这个既成事实最后还是通过“完善手续”被认可。有官员曾公开表示，土地违法活动多发生于征地与批地环节。在这两个环节上，有效约束的缺乏已经到了相当严重的程度。

　　如果推迟几个月，“白宫”违规事件也许能得以避免。因为7月底，国务院已正式批准建立国家土地督察制度。从某种意义上说，国家土地督察系统正是针对土地违规问题而设立。国土资源部有关负责人解释说，建立国家土地督察制度，是由于我国建立最严格的土地管理制度尚有一个探索的过程，各地在依法审批土地上掌握的尺度不尽相同，极易造成地方之间的攀比和恶性竞争。督察制度有利于各地在统一的土地政策下依法有序地管理和利用土地，确保土地管理法律法规有效实施。

　　具体到地方层面，国家土地督察制度表现为9个土地督察局的运作。在9个局背后，则是一整套在我国土地制度史上具有划时代意义的土地督察系统。

　　国家土地督察制度具体包括，在国土资源部设立国家土地总督察办公室(正局级)。主要职责是：拟定并组织实施国家土地督察工作的具体办法和管理制度；协调国家土地督察局工作人员的派驻工作；指导和监督检查国家土地督察局的工作；协助国土资源部人事部门考核和管理国家土地督察局工作人员；负责与国家土地督察局的日常联系、情况沟通和信息反馈工作。

　　由国土资源部向地方派驻9个国家土地督察局，分别是北京局、沈阳局、上海局、南京局、济南局、广州局、成都局、武汉局、西安局。派驻地方的国家土地督察局为正局级，每个国家土地督察局设局长1名、副局长两名和国家土地督察专员（司局级）若干名。根据工作需要，国家土地督察局可以适时向其督察范围内的有关省、自治区、直辖市及计划单列市派出国家土地督察专员和工作人员进行巡视与督察。

从监察到督察的跨步

　　土地督察制度的出现，表示中央用最严厉的手段落实最严格的土地管理制度的决心，也是当前形势下中央不能不管的表示方式。从监察到督察，一字之差，却跨越一大步。

　　近年来，公众对房地产市场最切身的体会是，房价不断飙升。房价水涨船高无疑反映出土地资源的稀缺与城市发展的矛盾。然而问题并不这么简单，房价一路看涨的另一面是，我国土地开发中违法行为屡禁不止。

　　记者从国土资源部门获悉，从1999年到2005年，全国共发现土地违法行为100多万件，涉及土地面积500多万亩，2006年1-5月所立案的违法土地面积同比增长20%。

　　近年来土地违法案件数量、涉及土地面积均呈大面积上升态势，国土资源部门通过对2004年9月以来的用地进行检查发现，一些城市的违法用地少的在60％左右，多的甚至在90％以上。其主要原因是部分基层政府部门违法用地量大幅上涨，并在违法案件中占有较大比例。国土资源部执法监察局局长张新宝曾说过，当前土地违法反弹现象比较严重，而凡是性质严重的土地违法行为几乎都涉及政府，一些本该负有监管责任的地方政府却成了土地违法的主体。

　　在这样的情况下，我国土地监察制度再也无法“犹抱琵琶半遮面”，而不得不走到台前接受人们的审视。自1986年国家土地管理局成立以来，经过十余年从无到有的努力，我国已形成了土地监察网络。至今全国土地监察不仅建有国家、省、市、县、乡五级土地监察机构，形成从国家到村六级土地监察信息网络，同时土地监察法制建设也日臻完善。

　　但是国土资源部执法监察局官员也毫不讳言目前监察制度中存在的问题。首先，按照现行土地监察体制，作为地方政府土地管理部门内设的土地监察机构，难以对越权批地、非法管地及乱占滥用土地等违法问题进行有效的防范和查处。第二，最突出的问题是“执行难”，监察部门对土地违法主体的行政处罚决定，缺少有效的制裁手段。第三，土地监察队伍人员素质参差不齐。

　　土地监察过程中出现的问题在显像层面上是执行缺失，但实质上却反映出我国土地中央和地方垂直管理体制问题。中国改革杂志社农村版主编桂晓琦谈道：“在土地管理体制上，我国省级以下已经实现了土地管理部门的垂直管理，但中央此前没有实现对省级土地管理部门的垂直管理。这是一个关键的问题。各个地方土地管理上的违法违规事件得不到及时纠正，违法案件越来越多。”

　　北师大经济与资源管理研究院张琦研究员分析，地方土地管理部门隶属于地方管理，所以在执行土地政策、法律和土地制度过程中，必然会受到地方政府的影响。虽然我国有严格的土地审批权限规定，并且有规范的审批程序，但是，由于在土地出让方式、土地市场管理等方面并未完全一致，因此产生了区域间的差异，尤其是有些地方政府为了招商引资和加快开发区建设步伐，采取了很多主动性优惠政策。其中最多的就是降低和减少土地出让金、简化土地审批程序，这样就造成了大量的违法建设用地、违法建筑等等。而在国家政策出台后，又出现很多消极执行、不主动配合的现象。

　　督察体系的研究自2004年即开始运作，但近期房地产市场以及农业用地征收方面亟待规范，以及地方政府在涉及局部利益时的征地冲动日益膨胀，无疑加速了国土督察制度的出台。桂晓琦因此认为，土地督察制度的出现表示中央用最严厉的手段落实最严格的土地管理制度的决心，也是当前形势下中央不能不管的表示方式。从监察到督察，一字之差，却跨越一大步。

过渡制度和长效机制之辨

　　建立土地监察制度和新型土地监察体制，目的是构建新型土地管理与监督检查的长效机制，而不应仅仅是一种应急或者应对机制。

　　再次回到郑州市“白宫”事件。当国家土地督察体系运作后，类似郑州市“白宫”事件真能从此销声匿迹吗？恐怕谁也无法下这样的断言。如张琦研究员所说，一项制度的具体成效更多时候还取决于具体执行的环境、方式和力度。

　　从执行层面上说，地方经济利益是土地督察体系成功运作首先面临的课题。张琦说，以“廉租房制度”为例来分析，中央大力提倡，但到了地方就成为一个形式，至今并无太大的作为，广大社会群众也并未因此受益，相反倒是一些利益相关的团体或个人利用政策的空隙从中渔利。

　　具体说到土地制度上，不得不承认，土地征用和拍卖有利于招商引资，创造国民生长总值的增长点，这对地方政府来说意义非凡。据报道，在东部沿海发达地区，有的县市土地出让金收入已占到地方财政收入的一半以上，成为名副其实的“土地财政”。而在土地增值部分的收益分配方面，地方政府则拿走了土地增值的20％到30％。在这样的背景下，土地督察体系如何协调地方的实际经济利益非常关键。

　　此外，按目前的机制设计方案，新设国土督察机构的主要目的在于建立专门机构来分担国土资源部的压力，国土督察机构来监管地方政府的行为。那么，谁来监管国土督察机构尤其是派驻地方的机构？况且，目前我国地方主管国土资源的相关部门管理制度并不健全，监管机构如何做到“依法监管”？

　　从法律性质的层面上说，土地督察体系的运作，无疑是打击目前土地审批过程中存在的“寻租”行为，但从权力制度更替的角度看，这也是将国土督察制度监管权力集中，原本分而治之的地方分权制度面临着一个极大的冲击。

　　特别是，实行国家监察办公室与大区监察局之间的垂直管理，可以有效地监督地方政府的土地管理行为，但涉及地方政府与中央政府的权力利益分配，如何重新合理地协调好双方的利害关系，具体实践如有差池，得到的结果可能“谬以千里”。

　　部分学者因此相信，目前出台的土地督察制度是一个过渡制度，是否将长期实行这种中央到地方的垂直式管理尚有争议。但以张琦研究员为代表的另一部分学者则认为，建立土地监察制度和新型土地监察体制，目的是构建新型土地管理与监察的长效机制，而不应仅仅是一种应急或者应对机制。无论怎样，国家土地督察体系已在这种过渡制度和长效机制之辨中，登上历史舞台。

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土地督察制度关键词解读

异地任职

　　根据国务院办公厅意见，国家土地督察局的人员实行异地任职，定期交流。如果国家土地督察局不认真履行职责、监督检查不力，应承担相应责任。

不取代管理职权

　　国家土地督察局不改变、不取代地方人民政府及其土地主管部门的行政许可、行政处罚等管理职权。派驻地区的国家土地督察局履行监督检查职责，不直接查处案件。对发现的土地利用和管理中的违法违规问题，由国家土地总督察按照有关规定通报监察部等部门依法处理。派驻地方的国家土地督察局，代表国家土地总督察履行监督检查职责。

报告及提出整改意见

　　派驻地区的国家土地督察局的工作内容和程序可以概括为“报告”和“提出整改意见”两部分。其一，派驻地区的国家土地督察局发现有违法违规问题的，应及时向国家土地总督察报告。其二，对监督检查中发现的问题，派驻地区的国家土地督察局应及时向其督察范围内的相关省级和计划单列市人民政府提出整改意见。

编制和经费

　　国家土地督察行政编制360名，其中，副部长级（国家土地专职副总督察）领导职数1名，司局级领导职数67名。国家土地督察行政编制在国土资源部机关行政编制总额外单列。国家土地总督察办公室为正局级行政编制。国务院办公厅还在通知中表示，国家土地总督察办公室和派驻地区的国家土地督察局的具体编制方案另行下达。

9个分局

　　9个分局分别是：北京局、沈阳局、上海局、南京局、济南局、广州局、武汉局、成都局、西安局。值得注意的是，9个分局督察范围内不仅包括省、直辖市，还包括大连市、宁波市、厦门市、青岛市、深圳市等多个单列市。