“户籍制度改革”争议由来已久，调研、方案、路线图一再出现，小范围改革试点也未曾中断。但过于缓慢的“改革”和旷日持久的讨论显然难以令公众满意。

    程海案提供了一种政治、经济之外的法律路径：撇开各种争议，通过恢复上位法尊严，清除与之相抵触的现行行政法规和公安部门规定来解决问题。

　　12月7日，律师程海户口迁移案在合肥市庐阳区法院开庭。不到两个小时的庭审并未当庭宣判，却再次将户口迁移话题变为关注焦点。

　　程海是在北京工作已有四年多的安徽籍律师，此前他要求根据他长期定居北京的事实将户口迁往北京。但由于没有北京市公安局出具的“准迁证”，遭到拒绝。于是，他先后将北京、安徽两地的公安部门告上法庭。

　　“1958年《中华人民共和国户口登记条例》（下称《条例》）是我国迄今唯一一部生效的户口专门法律。《条例》明确规定公民应当把户口登记在经常居住地。按照宪法和立法法的规定，其他与户口登记有关的规章制度都是它的下位法，如果与它发生抵触，应当执行上位法。这其实是个简单的法律问题。”程海说。

　　但实际上，《条例》已经被架空了很多年，作为下位法的《公安部关于处理户口迁移的规定》（国发[1977]140号，下称140号文）以及《公安部关于启用新的户口迁移证、户口准迁证的通知》（公通字[1994]62号，下称62号文）等文件才是公安部门目前执法的依据。

　　而上述文件对户口由小城市迁往大城市，尤其是北京、天津、上海等中心城市做出了严格的限制。

　　争议持续了多年，但议题却发生了变化。此前人们更多讨论的是有关“户籍改革”进度的经济问题、社会问题，如今在法学者们眼里，问题变得简单：坚持依法治国、恢复上位法尊严。

毫无意义的户口奔波

    2003年10月，程海离开家乡合肥，来到1100公里之外的北京从事律师行业。程海在北京的事业进展顺利，并在昌平区购买了一套住房。但不论是事业还是住房都无法改变他不能登记北京户口的困境，以及由此带来的巨大麻烦。

　　“办理港澳通行证、护照都需要回合肥，光换发二代身份证我就跑了4趟。”程海说。

　　一个又一个2200公里让他最终失去了忍耐心。

　　来自北京市人口计生委的最新数据显示，北京流动人口已达540万。程海粗略统计，需要他们跑回原籍办理的业务至少有七项：身份证换发、补发、港澳通行证、护照、结婚登记、子女户口登记直至死亡登记。这使得每年有无数的人为此而奔波在路上。

　　而因户口不在经常居住地，在选举、子女入学、办理固定电话、购买房产、汽车、选民登记等各方面的麻烦和不平等则数不胜数。

　　残酷的现实使得北京户口成为全国“最贵”的户口。互联网上出售、对调北京户口的广告比比皆是：想要北京户口的人通常被中间人要求先交纳1万元左右的定金，事成之后再支付10－20万元。

　　“户口原本只具备两个作用：常住人口居住信息和身份证明。按照《条例》登记户口是每个公民的义务。”程海说，“但现行的做法却被异化为专门给人添麻烦、限制和剥夺诸多权利、滋生不公与腐败。”

　　2007年2月，程海换了一家律师事务所，在办社会保险的时候，因为不是北京户口而遭到了拒绝。忍无可忍的他最终决定采取法律行动。

　　3月中旬，程海先后向北京、安徽警方提出书面申请，要求为他办理常住户口从安徽省合肥市迁入北京市的迁出、迁入手续。

　　3月26日，北京市昌平公安分局回函表示没政策依据；4月13日，合肥市庐阳区三牌楼派出所回复，迁出户口需迁入地先开出户口准迁证。北京市公安局人口管理处的文件答复也是，为他办理户口迁入手续，“目前没有政策依据”。

　　确认自己确实无法迁移户口之后，4月18、19日，程海分别向合肥市庐阳区法院和北京市昌平区法院递交诉状，将合肥市庐阳公安分局和北京市昌平公安分局告上法庭，要求两地公安机关为他依法办理异地户口自由迁移手续。

　　起诉书称，《中华人民共和国户口登记条例》规定：“公民应当在经常居住的地方登记为常住人口，一个公民只能在一个地方登记为常住人口。”“公民因私事离开常住地外出、暂住时间超过三个月的，应当向户口登记机关申请延长时间或者办理迁移手续。”《民法通则》第15条则规定：“公民以他的户籍所在地的居住地为住所，经常居住地与住所不一致的，经常居住地视为住所。”

　　“我在京连续工作生活已四年多，远超过《条例》规定的三个月。因此我有权也有义务将常住户口迁往现住所。”程海坚持认为。

沉重的“户籍改革”话题

    户口在我国素来是一个沉重的话题。各种因户口而生的悲剧也经常刺痛人们的神经。

　　新中国成立后的1954年宪法规定，公民有“迁徙和居住的自由”。第二年，国务院发布《关于建立经常户口登记制度的指示》，规定全国城市、集镇、乡村都要建立户口登记制度。

　　1958年，《中华人民共和国户口登记条例》颁布。该条例以国家法律的形式对户籍管理的诸多方面作了明确规定。

　　1964年8月，国务院批转了《公安部关于处理户口迁移的规定（草案）》，该文件对从农村迁往城市、集镇、对集镇迁往城市严加限制，堵住了农村人口迁往城镇的大门。

　　1975年宪法正式取消了有关迁徙自由的规定。

　　1985年7月，公安部颁布了《关于城镇暂住人口管理的暂行规定》，决定对流动人口实行《暂住证》、《寄住证》制度。

　　上世纪80年代开始，“农转非”政策发生变化，对象逐渐扩大，指标有所调整，控制办法得到改变。此后，户籍制度逐步松动。

　　程海最早研究户口带来的不平等，尤其是就业不平等，是在1982年攻读经济学研究生的时候。

　　“社会主义必然要求劳动平等，劳动平等的内在要求之一是自由择业。中国的劳动力70%在农村，要想实现就业平等，就应当取消城市户籍制度，实现城乡劳动人口的自由流动。”程海在1990年出版的专著里强调。

　　但他最终发现，除了城乡之间的不平等，城市之间的不平等同样存在：1977年11月，国务院批转公安部140号文，第一次正式提出严格控制“农转非”，并提出“从其他市迁往北京、上海、天津三市，严加控制”；“从小市迁往大市的，都必须向迁入地派出所（或公社）申请，经派出所（或公社）查实有关情况，一律报迁入地的市、县公安局审批。”

　　1994年，公安部62号文规定：“凡跨市（系指市区，下同）、县范围的户口迁移……一律使用户口准迁证。”

　　“现在看来，在劳动平等问题上，不光要打破城乡壁垒，实现城乡之间人口的自由流动，城镇与城镇之间户口藩篱同样需要拆除，城镇的人口同样需要自由流动。”

　　事实上，质疑户籍制度的声音从未停止，但更多的是支持渐进式的改革：经济因素和中心城市的承受能力成为重点考虑的因素。

　　“如果户籍制度松绑，天涯海角都可以挤到北京来，北京的人口可能就远远不止现在的1700万了。这么多的人口，你的交通承载能力乃至环境承载能力够吗？”著名户籍专家、中国人民公安大学教授王太元曾经在接受媒体访谈时表示。

　　更多的担忧集中在与户口捆绑在一起的教育、医疗、社会保障等利益上。2004年，河南郑州的户籍改革实行按固定住所落户，并放开亲属投靠的直系限制。此后两年内，学校新增学生三分之二，教育经费增长两倍，社保、城市管理也都面临了前所未有的压力。

　　但程海认为，郑州户改只是暴露了被长期掩盖的各地对非本地户口人（子女）上学、就业、社会保障上不公平对待的问题。其实质是各地以常住户口为借口，违反了（义务）教育法、劳动法、社会保障方面的法律，应由对应的法律去调整，与户口无关，户口也无法解决这些不公平的问题。

法律路径或为新出路

    在程海看来，户籍改革更根本的还是法律问题。

　　“现在的户籍制度应该是1958年的《条例》。而社会上讨论的所谓‘户籍制度’只是公安部门多年的实际做法，这些做法违反了国家法律规定，它根本不是户籍制度。”程海说。

　　此前程海也考虑如何渐进地改革户籍制度甚至制定新的法律。但仔细研究过《条例》后，“简直不敢相信自己的眼睛”：《条例》已经明确规定了人们梦寐以求的各种权利。户籍改革的关键并非制定新的法律，而是首先恢复原有法律的地位。

　　“按照《条例》，户口迁移其实非常简单。经常居住地改变以后就可以自由申报迁移户口，城市居民在别的城市连续居住三个月以后，就可以选择：继续办暂住登记、转户口或回常住地。”程海说，“农村居民到城市也很简单。如果在城市里有工作，只要劳动部门开个证明，就可以转户口。只不过当时以国营、集体企业为主，就业机会太少。而现在已经不再是问题。但此后的公安部140号文和62号文却增加了新的限制，显然是与上述《条例》相抵触的。”

　　“我起诉就是为了恢复《条例》的法律效力和尊严，恢复公民可以自由迁户的法定权利。但令我纳闷的是，许多法学家讨论户口问题反而避而不谈法律，却大谈他们并不擅长的经济、社会问题。”

　　程海认为，目前有关户籍改革的各种争议其实可以平息下来，只要明确以下两点：第一，是否坚持依法治国？第二，上位法（《条例》）是否大于下位法（140号文、62号文）？

　　而被普遍认为户籍制度能起到的限制迁徙的作用，则被认为早已失效：我国公民自由迁徙的实质内容，包括自由迁移至异地工作、居住、生活已经实现。户籍是否放开，对我国人口迁徙早已失去了原有的影响。

　　“更何况减少农业人口，扩大城市规模，增加城市人口也是我国现代化进程的大趋势。从世界范围来看，我国的城市规模也远远不够大。”程海说。

　　就在程海提起诉讼的同时，公安部向国务院提交了《公安部关于进一步改革户籍管理制度的意见》，下一步户籍制度改革“要以具有合法固定住所为基本落户条件，调整户口迁移政策，允许符合条件的流动人口在经常居住地落户。”

　　此前，公安部已经进行了长达22年的相关调研，过于漫长的过程亦屡遭诟病。

　　但各地改革的愿望逐渐显现。截至2006年，我国已有12个省、自治区、直辖市取消了农业户口和非农业户口的二元户口性质划分，统一了城乡户口登记制度。

　　程海案进展的同时，各地户籍改革也是消息不断。

　　“云南、重庆、青岛、武汉，每隔一两个月就会有某地传来改革的消息。”程海对此颇有些高兴，但他也注意到京津沪等中心城市并无太大动作。

　　8月15日，程海等28位公民向国务院提交了公民建议书，要求对140号文、62号文进行违法审查，并予以废除。此后的2007年12月4日，包括程海在内的69名学者亦提交建议书，要求全国人大对劳动教养制度进行违宪审查。

　　罗素曾言，中国总是一切规律的例外。在考虑了各种经济、政治、现实的因素之后，户籍制度与劳教制度一样，都被认为在政治与法律缝隙中有一种现实合理性。

　　但这种超越法律的“合理性”如今受到越来越强烈的质疑：人们更愿意看到的是依法治国的“规律”而不是纠缠了各种利益的“例外”。

　　“我们还将提起多个强有力的诉讼和法律救济措施，甚至针对拒绝改正错误的高级行政领导个人的法律行动，以维护法律的尊严。”程海说，“我们希望根本性改变在明、后年就可以实现，而不是有些学者认为的需要10年。”