取消农业税后财政计划未减少
“如果体制内的合法收入无法满足乡镇财政运转的需要，那么乡镇政府就会在体制外寻求应对之道。”
王传师，江西省广丰县毛村镇的常务副镇长，是江西省委党校研究生。就在几天前，他刚刚参加了南昌大学的MPA面试，是农村少有的那种年轻知识型乡镇干部。
江西省全部免除农业税的政策早在2005年就开始实施了。所以，王传师得以在很多人之前参与、观察和思考免除农业税后的农村现实情况。
1月12日，记者来到毛村镇。
镇政府大楼在雾气弥漫的山丘边，推开门可以听到山间潺潺的溪水声，镇长办公室在这栋大楼的一间并不宽敞的屋子里，王传师在这里向记者阐述了他对于免税后乡镇工作的看法。
毛村镇是一个山区农业小镇，4868户，人口21000人，其中劳动力10337人。1998年二轮承包时的耕地面积9406亩，其中水田9028亩、旱地378亩，人均耕地不足5分。农民主要以外出务工为主，全镇范围内没有工业，也没有企业，人均纯收入2004年上报数字是3200元。2002年税费改革后的农业税及其附加共有61.7万元，其中正税51.4万，附加10.3万，2004年实行减半政策，2005年全部免除。
“农业税虽然免除了，但是上一级政府给乡镇的指派的财政计划并没有减少，随着社会宏观经济的发展，乡镇财政的压力并没有减少，而是升高了。”王传师淡淡地说。
为了解释这个问题，王传师向记者提出基层可用财政的概念。在基层政府的财政中，不同类别的税收和收入有不同的财政可用比率。比率高的项目，获得较多的转移支付。农业税的财政可用比率是比较高的，而相应的国税和地税等都要低很多，当农业税取消后，为达到乡镇政府基本运转所需获得的转移支付，以及完成上级政府根据经济发展计划指派的财政任务，乡镇政府就需要比原来的农业税收更多的财政收入来填补。
“乡镇政府的财政压力最后还是要转移到农民头上！”王传师说，“如果体制内的合法收入无法满足乡镇财政运转的需要，那么乡镇政府就会在体制外寻求应对之道。”而这些归根到底还是由农民负担。
农业税取消后，预算内的资金——转移支付已远远不能满足基层的发展需要，目前主要依靠预算外的资金，特别是社会抚养费的征收来运转。王传师是这样看的。
社会抚养费成了重要财政来源
“在毛村镇，2004年农业税减免了一半，镇下达了纯收入40万元的社会抚养费，2005年减免了51万余元的农业税，就下达了60万元的社会抚养费。”
“社会抚养费”是指国家向不符合《中华人民共和国人口与计划生育法》的公民征收的行政性收费。通过征收社会抚养费，追究公民的违规生育责任，是国家推行计划生育政策的必要手段。
我国的《社会抚养费征收管理办法》的规定，社会抚养费要依照法律程序征收，行政主体必须是县级人民政府计划生育行政部门，乡（镇）人民政府受委托可做征收的书面决定，但依法强制执行还必须是县级人民法院。可在现实中，一般都是由镇政府开展，由村委会具体实施。
“毛村镇自2003年8月份至今，全镇共撤换村干部24名，其中就有19名是因为未能及时完成社会抚养费任务或因社会抚养费压力而撤、辞，约占80%。”王传师向记者介绍。
社会抚养费的管理体制要求是“收支两条线”，但是在实际操作中，社会抚养费并没有及时全部缴入国库，坐收坐支现象突出，社会抚养费的最终使用权实际上还是在乡镇。所以乡镇干部对于收取社会抚养费有很高的积极性。
社会抚养费的具体征收标准由省级地方统一规定。江西省规定，超生一个子女的，按上一年本县城镇居民人均可支配收入或者农村居民人均纯收入（实际收入高出人均收入的，以实际收入为准）的3.5倍向男女双方分别征收社会抚养费；计划外生育二胎以上子女的，每个子女在此基础上翻番征收；婚外生育子女的，每个子女7倍征收。
按照这个标准，毛村镇近十年来每非法生育一胎的最少应缴纳社会抚养费的数目是：1996年8500元，1997年11200元，1998年13200元，1999年13200元，2000年14600元，2001年15400元，2002年16100元，2003年17400元，2004年21900元，2005年25200元。
当农业税取消后，基层政权的运转出现困难时，社会抚养费就成为最重要的财政来源。
王传师说：“在毛村镇，2004年农业税减免了一半，镇下达了纯收入40万元的社会抚养费；2005年减免了51万余元的农业税，就下达了60万元的社会抚养费（具体下达任务的参考依据是以人头30元核算，镇、村按7:3分成），每季度完成15万元。”
社会抚养费将影响和谐安定
“社会抚养费也极有可能成为新时期干群关系、党群关系紧张和影响农村和谐安定的一个重要诱因。”
社会抚养费之所以受到青睐，除了具有弥补财政的功能之外，关键是社会抚养费还具有“寻租”功能和社会控制的作用。
由于社会抚养费在经济上数额巨大，执行手段严厉，而政策的弹性大，因此存在寻租空间，不能排除随意性罚款和收费的可能。虽然在法律上规定了社会抚养费征收主体是县级人民政府计划生育行政部门，而在实际工作中，却往往是镇村干部去收。
同时，在实际操作中的“坐收坐支”，社会抚养费的最终使用权还是在乡镇。也正是由于社会抚养费可以在基层的随意性征收和使用，村干部对征收社会抚养费颇为积极，在农民建房、打证明盖章等有求于他时，都要向有违法生育情况的农民收取一定的社会抚养费。在去年的户口整顿中，有的村就要求每个计划外生育的子女在村里打证明时要交500元钱的社会抚养费。
“正是由于巨额的社会抚养费和严厉的征收政策，导致了违法生育的农民当初逃避而今日受罚。同样，既然今天公安机关可以收200元，明天法院、医院等等部门也可以收。”王传师说，“社会抚养费将成为取消农业税后农村衍生乱收费的母体。”
此外，在社会抚养费实际征收过程中，工作人员过于强大的自由裁量权，数额在几千元和几万元之间自由浮动，有很大的利益空间，若缺乏必要监督，则出现严重的“权力寻租”现象。
“由于征收社会抚养费的数额较大，强制手段严厉，超过了农民的经济和心理最大承受能力，从而心里必然产生怨恨情绪。”王传师说，“社会抚养费也极有可能成为新时期干群关系、党群关系紧张和影响农村和谐安定的一个重要诱因。”
控制是社会抚养费的另一功能
农业税及其相关的税费，有很强的国家强制管理历史痕迹。在农业税费时代，基层干部和农民正是利用税费的收取工作，相互制约。
最初，基层干部利用收费过程中的“牵牛、扒仓”等暴力手段，对农村社会实现管理，但随着政策、法律的进一步完善，收费方式的规范，“牵牛、扒仓”等暴力手段显然已经不再适用，在依法征税成为全社会共识的情况下，农业税一度成为农民反制政府的一种手段，他们往往以不交或不及时交农业税来要挟基层干部，以达到一定的目的。
王传师认为，取消农业税，意味着国家权力在农村的进一步退出。但由于现行的政治、经济体制没有根本性的转变，基层政府为了能继续在农村中抽取政治、经济资源，必然要进一步加强农村的控制。于是，社会抚养费就成为当下镇政府控制村干部、村干部控制农民的工具。
首先，社会抚养费成为镇政府控制、调整村干部的主要手段，也成为村干部变动的主要原因。在镇政府调整村（居）干部中，往往利用社会抚养费的征收和完成状况来体现组织意图，进行调整，以培养同镇党委、政府高度一致的村级干部队伍。就像我们在前面提出的，两年时间内，全镇共撤换村干部24名中，约有80%是由于未能及时完成社会抚养费任务或因社会抚养费压力而撤、辞。
其次，基层干部利用它来加强对农民的管制。农业税取消后，基层政府和农民之间突然像什么关系也没有了。
而在对待当前农村中政府和民众出现的如土地纷争、上访、不合作等问题，总是先调查当事人或他的亲属有无违法生育情况，而后利用社会抚养费的征收作为解决问题的手段。基层干部往往利用社会抚养费，依法强制执行，即当非法生育当事人没有交齐足够的社会抚养费时，政府可申请法院强制执行，把当事人关押在看守所。使用法律威慑力来杀一儆百，达到震慑一方之目的。王传师说：“利用农村熟人社会的特征，通过计划生育来控制一户牵连一大片，从而达到管制的目的，实现政府自身的利益。”
乡镇政府为了弥补乡镇财政，除了社会抚养费之外，还有土地征收和转让。
毛村镇是一个山区乡镇，在镇政府对面，有一块小盆地，叫吴公畈，原来是一片农田。2003年镇政府开始以每亩（每亩667平米）1万元的补偿标准进行征用，作建设农贸市场之用。2004年，镇政府在上面修公路，平整农田，然后以每平方米668元的最低价进行竞拍。
这次竞拍，有的土地达到每平方米2300多元，引起被征地农民的强烈反对，有的甚至上访，后来政府又增加了一些补贴后才告平息。
王传师说：“现在中央提出建设新农村，地方政府也希望能够出政绩，所以，就要有动作，有建设活动，但是建设的钱哪里来？上面的转移支付是不够的，那么下面的乡镇干部只好自己想办法。想办法的结果就可能走政策的钢丝，打擦边球，甚至做出违规的事情。”
“那么，在后农业税时代，为了真正的推进新农村的建设，我们首先应该要做什么？”记者问。
“推进新农村的建设，我们首先应该精简基层政权机构，明确基层政府的职能。”王传师很简单地回答。 |
